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| 发达市场经济体政府投资工程管理模式及其借鉴 |
| 作者:陶春生 |
来源:宏观经济研究 |
点击量: |
发布时间:2009-1-12 16:07:03 |
，PFI使得政府由公共物品的生产者转变为购买者。
4、混合管理型
混合管理型的主要特征既有集中管理型特征，又有私营化型特征；或者既有相对集中管理型特征，又有私营化型特征。
严格地讲，绝大多数国家和地区政府投资工程管理体制都是混合管理型的。例如日本的政府投资工程管理体制明显地属于相对集中管理型，但日本1999 年7 月通过了《PFI推进法》以立法的形式推动公共项目的“官民协作”（即PFI）。英国的公共项目也不完全是以私营化方式实施，只是先要作一个论证，适合PFI的，才必须采取PFI方式。不过，依然可以把日本归类于相对集中管理型，英国归类于私营化型，因为相对集中管理、私营化分别是日本、英国公共工程主要的实施形式。实践中符合这一特征的发达经济体并不多，法国或许是个典型的例子。
法国是国有经济成分比重较大的国家，其公共项目的建设大致上两种形式并举：一种是政府直接投资，采取相对集中管理的形式，另一种则是特许经营权委托经营。法国的特许经营权委托经营与英国的PFI很相似，其主要做法是：由政府招标选定一个特许经营机构，将公共项目一定时期内运营权委托给它，由它负责公共项目的资金筹集、设计、施工以及运营管理，并通过对使用者收费来收回投资，取得正常投资回报。
二、对我国的借鉴意义
在发达的市场经济体中，并不存在单一的政府投资工程管理模式。在一定程度上，甚至可以说，即便对发达的市场经济体而言，如何保证政府投资工程的效率，也是一个未解难题。这在理论上是不难说明的。在政府投资工程上，政府作为公众的代理人，将公共物品供求双方的角色一肩挑，一方面要拟合公众的效用函数，另一方面要仿效厂商生产公共物品。而在公共物品上，公众的偏好显示是很困难的，效用加总就更加困难，甚至投票机制都难以解决。至于政府作为模拟厂商，则既缺乏足够的趋利动机，又缺乏刚性的预算线。因此，在需求和供给两个方面，政府投资工程的效率都难以得到确定性的保证。尽管如此，发达经济体在政府投资工程上的实践，还是为像我国这样的转型经济体提供了一些有益的规范，值得我国借鉴和遵循。
（1）集中化。发达经济体在政府投资工程的管理体制上，它们既有实行集中管理制度的，也有实行相对集中管理制度的，但都排斥分散管理制度。可以说，实施集中化管理是发达经济体在政府投资工程管理上最重要的制度特征。集中化管理的好处在于，一是可以缩短政府投资工程上的委托－代理链条，从而降低道德风险发生的几率，二是便于委托人对代理人的监督，并节约监督成本。此外，还有助于消除代理人自利的动机。例如，在我国传统的“自建式”模式下，政府投资工程基本上由使用单位直接建设管理。由于使用单位是项目的直接受益人，所以，它必然有提高等级、扩大投资的利益驱动。而工程投资又源于公共财政，对使用单位来讲，等同于公共资源，投资约束力刚性不足。使用单位既有扩大对公共资源占用的动机，也有种种占用的手段，相关工程效率低下是可以预期的。实施集中化管理后，管理机构相对而言是利益中立的，以上所说的使用单位趋利动机就能得到消除。由于有以上好处，实行集中化管理，必然会提高政府投资工程的效率。
（2）专业化。专业化在一定程度上是依托于集中化的，但又对集中化形成有益补充。专业化管理的好处在于，一是可以使政府投资工程更好地满足公众的偏好，产生更大的社会效用；二是可有力地消除建设过程中信息不对称。建筑工程是存在着大量信息不对称的领域。一项工程的实际建设情况，如使用的是何种材料、采用的是什么工艺、工艺流程是否完备等，施工者远比业主清楚。如果缺乏足够的专业知识，即便是私人业主，有足够的利益动机，也难以对施工者实施有效的监督。政府投资工程实施专业化管理，有利于减少业主与施工者之间的信息不对称，不仅有利于保证工程的质量，也有利于工程投资的控制。
（3）市场化。市场化是发达经济体在政府投资管理体制上出现较晚的一种趋向，但影响却越来越大。市场化趋向一方面要求对政府提供公共物品和生产公共物品做区分，另一方面要求政府投资工程在纯公共产品和准公共产品之间做区分。根据市场化趋向的要求，提供公共物品不等于就要直接生产公共物品，政府可以利用市场机制来提供公共物品。例如，与厂商签定合约，由政府提出公共物品的要求，由厂商竞争性地生产提供；再如由竞争方式挑选厂商，授予其公共物品的经营权等。而且，政府提供的公共产品应尽可能地限于纯公共产品，准公共产品则应尽可能地由厂商以经营的方式提供。市场化趋向的好处在于，通过让市场机制的作用最大化以及政府的行动边界上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页
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