第二阶段，基于产品、计划经济的自营制建设管理模式。在改革开放前，我国的建设产品不作为商品，对建设项目的管理一直采用产品经济管理体制。在这种管理体制下，设计单位、施工单位、运行管理单位均隶属于行政主管部门，它们与主管部门是上下级行政管理关系。这种管理体制下没有一个职责明确的单位对项目建设全过程负责，出现了花钱的不管还钱、建设的不管运行，项目投资效益无人问津的局面。在高度集中的计划经济体制和项目建设自营制的历史条件下，一般在大中型项目的建设中设立工程现场指挥部，行使项目建设指挥权力。由于这种传统的工程项目管理体制不符合项目建设的经济规律，程中存在，随着我国社会主义市场经济体制的发展和深入，新的建设管理体制取代原来不合理的旧的体制，是历史的必然规律。 

　　第三阶段，基于社会主义市场经济的建设管理体制。在实施了改革开放的基本国策后，我国在工程建设领域推出了一系列的改革新举措，通过推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等制度改革，形成了以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。出现了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系等市场三元主体。
 
　　从工程的组织和项目投资主体上分析，改革开放前后出现的建设管理模式主要有以下特点。
 
　　（1）以专门的事业单位为建设单位 

　　1980年代以前，政府投资项目主要由相关的对口主管政府部门（如市政设施局）下属的建设机构（性质为事业单位）承担建设任务。根据政府的要求，由建设机构编制并提出项目的计划任务书、可行性报告，并负责项目的前期动拆迁和建设管理，建成后移交对口主管政府部门下属的使用和管理机构（ 性质为事业单位）。 

　　（2）以政府直属的公司为建设单位 

　　1980 年代以后，随着建设工程领域市场竞争机制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程管理公司，这些公司或者直接以建设单位名义，或者以代建设单位（即代甲方）的名义、工程总承包的名义实施政府投资工程的管理。 

　　（3）以政府委、办、局内部的基建处为建设单位 

　　专业工程领域（即其他各委、办、局系统）的工程建设，也基本上由各自的基建处（性质为政府内设处室）或直属的建设单位直接实施。
 
　　（4）以专门的工程指挥部为建设单位 

　　对投资大、周期长、涉及环节多的大型基础设施项目，比如城市高架道路、跨江大桥、轨道交通工程等，这些项目一般跨越多个行政区域、动拆迁量大面广、各项配套建设内容多，加之工程进度要求高，很多地方都是由具有一定行政级别的领导挂帅成立工程指挥部。与之类似的机构还有项目建设领导小组，领导小组通常为纯协调机构，由市委、市政府的领导或分管领导担任领导小组组长，领导小组不具体参与工程的建设实施过程。如果需要，领导小组可下设办公室或工程指挥部。 

　　（5）成立的项目法人为建设单位 

　　项目法人方式是指应国家发改委1996年通知要求，由按照规定成立的项目法人在经营性基础设施项目中实施建设工程的管理。一般是，在项目批准立项之后，由有关部门组建项目法人，具体负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工，并负责项目建成后的运营管理、债务偿还和资产保值责任。工程完工后，项目建设管理班子一般即转化为项目经营管理班子。
 
　　1.2.2 国内工程建设管理存在的问题 

　　根据对收集资料和文献的分析，我们把当前我国政府投资项目管理中所存在的问题归纳为以下几个方面。
 
　　（1）造价超支严重 

　　由于政府项目的法人机制没有真正建立起来。造成管理者的各项责任难以真正落实。更难以积极主动地控制投资。我国政府投资工程项目真正按计划投资完成的极少。多数都超过预算的20～30％，超过1-2倍的也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险。使用者只受益无风险。而且有时甚至超过的投资越多效益竟越高。
 
　　而由于建设单位也是最终使用单位,花的都是国有资金,提高规模、提高标准几乎成为各建设单位

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