2.2 水利工程建设项目法人责任制需要完善 

　　项目法人责任制推行以来，对规范建设管理、明确责任主体、提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用，尤其是经营性项目，由于责权利明确，投入与产出挂钩，项目投资方出于对投资安全及效益的关注，对项目法人的组建高度重视，从项目法人的选择到现场机构的组建，都进行了认真的筹划，由此确定的项目法人及其管理机构都基本能够做到对项目策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值全过程的负责。例如水电、供水项目的法人及其机构，基本上都能履行其职责。项目法人责任制之所以在经营性项目中得到成功运用，是因为市场经济环境为其提供了广阔的空间，市场运作解除了旧体制对产权、人事、分配等的约束，为投资者获取合理的回报打开了绿灯。投资者为了取得预期的甚至更多的效益，必须加强管理，包括建设期间的管理。项目法人责任制为投资者提供了一个合适的管理模式。
 
　　但是，作为以社会公共利益为主要目标、资金以政府投入为主的非经营性水利工程，特别是大量的中小型工程，其建设目的主要是为社会服务、为公众服务，反映的效益主要是社会效益、生态效益，只有少量的经济效益，经济杠杆的驱动力在这类工程中不起决定性作用，因此还不可能完全融人市场，不能完全按市场规律运作。从十几年的水利工程建设管理项目法人责任制实践情况中可以发现，以公益性为主的项目在推行项目法人责任制的过程中，出现了项目法人责权空化、责任虚位，法人较大范围权利失控的现象，即项目法人不能有效履行应有的责权，不能有效承担起相应的责任。造成这种状况的主要原因应该有以下几个：
 
　　（1）难以组建胜任职责的项目法人及其机构。这在中小型水利工程建设中尤为明显。组建一个能履行职责的项目法人及其机构，涉及人事、分配、人才资源、项目效益等层面的问题，公益性为主的项目，在目前的分配体制下，大部分水管单位职工能获取的报酬远低于社会平均水平，缺乏对人才的吸引力；工程建成后的管理单位一般都属事业性质，人员的进出受到编制、人事、劳动等用工制度的约束；如前所述，工程建设中要能履行好项目法人的责任，对项目法人及其机构的人员素质、专业水平要求颇高，而水利工程，尤其是中小型工程建设管理的人才资源又相对缺乏，这就形成了一个突出的矛盾：一方面要求高素质的人才进行建管，一方面又难以吸引符合要求的人才；有经验有能力的人才找不到或不愿来，不想要、不会干的人又滥竿充数、设法往里钻，在这种情况下组建的项目班子，必定良莠不齐，难以胜任工作，必然会出现只有一次教训、没有二次经验的现象。  

　　（2）项目法人对工程的投资目标责任不明确。由于水利工程是公益性建设，投资的效益难于用市场效益进行评价，这就造成了业主对投资效果的责任心无法到位，单纯从进度、质量方面的责任来考虑建设的效果，投资的控制仅仅是满足概算控制的要求，手段也仅仅是采用招投标等市场调节手段，没有动力使其在科学管理、技术进步等方面投入更大的精力以达到提高投资效率的目标。 

　　（3）繁多的业主单位增加了财政的负担。根据项目法人责任制的要求，每个项目都要成立项目法人单位，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人员进入法人单位。而我国目前的体制很难在项目结束后迅速遣散相关人员，也就在一定时期内扩大了水利事业单位的人员。而水利工程作为公益性事业，投入都要靠财政投入来支撑，这无形中增加了财政的负担，与水利行业实施的建、管、养分离的改革措施有着较大的矛盾。 

　　（4）产权管理主体模糊，监管制度陈旧，责任意识淡化

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