（6）临时行为很多，易产生职务犯罪。责权不一致，使项目法人应该履行的职责很少但可支配的权力很大。工程的建设周期长、涉及范围广，工程领域的激烈竞争将市场经济的糟粕带入到工程沟通之中，一遇到不坚定成员就发挥巨大作用，结果形成职务犯罪。 
在我国经济最发达、洪涝灾害严重地区的流域管理机构和水利行业主管部门，如何转变政府职能，如何以宏观的方式对工程建设进行监督、管理和服务，使工作人员从具体的项目建设事务中解脱出来，把主要精力放在制定政策、法规和监督管理上；如何达到提高工程建设管理专业化水平，以利于工程建设整体优化和全过程控制，保证工程整体质量和投资效益的目标。这两方面问题必须在一种更新的工程项目管理模式下才能得到较好地解决。

　　3、水利工程代建制模式分析

    3.1 代建制的定义和实施目的 

　　3.1.1 代建制的定义 

　　对于“代建制”，目前尚未形成明确统一的定义，也缺乏政府机构发布的严格定义。全国各地推行的做法和实践方式也都表明了当前对于这一概念认识上的不一致性。 

　　当前对“代建制”最权威的解释应来源于国家有关部门的研究报告和国务院的正式文件。2002年，国家有关部门组织了"政府投资工程管理方式"课题研究。2003年底，国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出，要“积极推行‘代建制’试点”。2004年7月16日，国务院正式出台了国发[2004]20号《关于投资体制改革的决定》，决定指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”

　　但就“代建制”的定义而言，国发[2004]20号也没有明确项目实施建设的法人实体究竟由代建企业承担，或是由其他单位承担。因此，目前对于“代建制”形成了两种基本观点。 

　　观点一：代建企业在“项目建设阶段具有法人地位”，它是在对传统政府投资项目管理模式中、建设和使用三者不分的弊端的变革，是一种全新的管理模式。它强调了代建企业在政府投资项目实施阶段所代理投资主体的作用。典型的如北京市发展和改革委员会2004年3月1日颁布的《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》（京发改〔2004〕298号）对“代建制”的说明：“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位(以下简称代建单位)，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。” 

　　观点二：代建企业在“项目建设阶段不具有法人地位”，仅就其所承担的代建功能而言，是代理或协助进行项目建设中的管理，其实质就是国际通行的工程项目（委托）管理。代建单位是得到业主授权的“代甲方”，按照合同约定，履行自己的管理职责，不具备法律意义上的投资主体地位。 

　　从两者的理论基础来分析，前者是属于分权理论，后者则是基于委托－代理理论。而从我国提出代建制的初衷来看，国家试图通过它解决传统模式中“投资－建设－管理－使用”四位一体的困境，因此，代建制应当是指前者。同时，应当注意到，作为市场经济中的代建企业时刻有着破产的威胁，是不具备承担项目实施过程中经济主体的法人地位的。所以，承担该职责应该是由政府建立的专门负责提供工程服务和管理的机构，如香港的“公务

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